Der Frieden hat – gerade so – gehalten. Doch das im Abkommen verankerte sektiererische Machtteilungsregime ist offenkundig diskriminierend und dysfunktional. Es hält das Land seither am Rande einer politischen Krise und eines erneuten Konflikts. Tatsächlich unternehmen bosnisch-serbische Separatisten gerade einen weiteren Putschversuch. Es gibt jedoch einen Weg nach vorn für Bosnien und Herzegowina. Der erfordert nicht mal die vollständige Aufgabe des Dayton-Abkommens, sondern nur eine Reform von Anhang IV: der Landesverfassung.

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Ende des Bosnienkriegs: Dayton war erfolgreichstes Friedensabkommen seit 1945

Um eine solche Initiative zu starten, muss man sich zunächst das Ausmaß der ursprünglichen Aufgabe vergegenwärtigen. Die menschlichen und materiellen Verluste des Bosnienkriegs waren erschütternd: 100.000 Tote, die Vertreibung der Hälfte der Bevölkerung und die Zerstörung des Großteils der wichtigsten Infrastruktur des Landes. Bosnien war Schauplatz der ersten Kampfeinsätze der NATO und Hauptgrund für die Einrichtung der ersten internationalen Kriegsverbrechertribunale seit Nürnberg und Tokio. Doch als die damaligen Präsidenten von Bosnien, Kroatien und Serbien Dayton unterzeichneten, hielt es. Kein anderes großes Friedensabkommen nach 1945 war in dieser Hinsicht so erfolgreich.

Nach einer anfänglichen Entsendung von 60.000 NATO-Soldaten Ende 1995 zur Durchsetzung des Abkommens sind heute nur noch 1.100 leicht bewaffnete Europäer im Rahmen der EUFOR-Althea-Mission in Bosnien. Bosnien ist jetzt EU-Beitrittskandidat und NATO-Anwärter. Seine Gesellschaft und Wirtschaft haben sich so weit erholt, dass die Leser des National Geographic Sarajevo, die bosnische Hauptstadt, zu ihrem Top-Reiseziel 2025 wählten.

Frieden in Bosnien: Rolle internationaler Partner bei Dayton ist groß

Als Friedensabkommen ist Dayton der internationale Goldstandard. Doch Dayton war nicht nur ein Waffenstillstand; die bosnische Verfassung, die im Abkommen enthalten ist, blieb ein schwelender politischer Sumpf.

Die ursprüngliche Logik des Dayton-Abkommens war es, jeder Kriegspartei eine politische Beteiligung zu bieten, sie aber auch zu erheblichen Zugeständnissen zu zwingen, um den Krieg zu beenden. Die bosnische Regierung sicherte den Erhalt der Souveränität Bosniens als einheitliches internationales Subjekt und die Wiedereingliederung aller abtrünnigen Regionen in einen Staat. Im Gegenzug stimmte sie einer außerordentlichen Dezentralisierung innerhalb Bosniens zu, die serbischen und kroatischen Nationalisten weitreichende Autonomie gewährte. Die USA und ihre internationalen Partner garantierten, die Integrität des Abkommens zu wahren, aber auch einen Reformprozess zu begleiten, der schließlich ein funktionsfähigeres Regierungssystem im Land schaffen sollte.

Reformen als Basis für Frieden und Wandel nach Bosnienkrieg

Dieses empfindliche Gleichgewicht der Verpflichtungen funktionierte im ersten Jahrzehnt nach dem Krieg, weil sich die internationale Gemeinschaft dazu verpflichtete, das Abkommen zum Erfolg zu führen. Zwischen 1996 und 2006 führte Bosnien eine einheitliche Währung und ein staatliches Steuersystem ein, schuf ein einheitliches Kennzeichensystem, eine staatliche Polizei, vereinte Streitkräfte, einen Gerichtshof und eine Staatsanwaltschaft sowie viele weitere Reformen, die das Land rasch an die Regierungsstandards der EU und NATO annäherten.

Der Erfolg dieser Bemühungen war so groß, dass sowohl die USA als auch die EU ab 2006 begannen, ihre politischen und diplomatischen Vermittlungsbemühungen in Bosnien deutlich zu reduzieren. Doch sie verschätzten sich grob, denn obwohl bestimmte wichtige staatliche Institutionen geschaffen worden waren, lag die tatsächliche Machtverteilung innerhalb des bosnischen Verfassungssystems ganz auf der Seite der separatistischen Elemente. Diese konnten sich, obwohl sie eine Minderheit der Bevölkerung vertraten, auf die Vielzahl von Vetomechanismen im System stützen, um weitere Reformen zu blockieren und sogar bereits umgesetzte rückgängig zu machen.

Als diese Bemühungen serbischer und kroatischer Nationalisten, Bosniens Nachkriegsordnung zu zerstören, nach 2006 zunahmen, begannen Bürgerrechtsaktivisten ihre eigene rechtliche Kampagne vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) und dem bosnischen Verfassungsgericht. Sie zielten auf die ethnischen Machtteilungsmodalitäten ab, die die meisten Vetomechanismen und andere damit verbundene sektiererische Merkmale des bosnischen Verfassungssystems stützen und es den Separatisten ermöglicht haben, den Reformkurs des Landes zu entgleisen.

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Friedenslösung in Bosnien: Verstöße gegen Europäische Menschenrechtskonvention

Bis 2025 wurden fast alle wichtigen repräsentativen Aspekte der bosnischen Verfassung – und der Verfassungen der beiden Hauptverwaltungseinheiten des Landes, der Föderation Bosnien und Herzegowina und der Republika Srpska – vom EGMR sowie dem bosnischen Verfassungsgericht als diskriminierend und demokratisch illegitim erklärt.

Der Grund dafür ist, dass das organisierende Prinzip des Nachkriegs-Bosnien nicht die Volksvertretung, sondern die sektiererische Machtteilung ist. Diese Praxis behält praktisch alle wichtigen Formen der legislativen und exekutiven Macht den sogenannten konstitutiven Völkern (d.h. Bosniaken, Serben und Kroaten) vor, auf Kosten aller anderen Gruppen und Einzelpersonen im Land, einschließlich derer, die sich einfach als Bürger des bosnischen Staates identifizieren, aber auch Minderheiten wie Juden und Roma.

Dies ist ein expliziter Verstoß gegen den Wortlaut der Europäischen Menschenrechtskonvention, einem der grundlegenden Rechtsverträge der zeitgenössischen europäischen Ordnung, der direkt in Artikel 2.2 der bosnischen Verfassung eingebettet ist. Dieser besagt, dass die „in der Konvention dargelegten Rechte und Freiheiten in Bosnien und Herzegowina unmittelbar anwendbar sind. Diese haben Vorrang vor allem anderen Recht.“

Neue Konflikte in Bosnien: Fachleute sehen Verfassungsreform als notwendig

Mit anderen Worten: Die sektiererischen Machtteilungsaspekte der bosnischen Verfassung stehen in direktem Konflikt mit ihren Verpflichtungen zur bürgerlichen und demokratischen Gleichheit aller Bürger. Trotz einer Reihe wegweisender Urteile des EGMR seit 2009 gegen den bosnischen Staat auf dieser Grundlage, von denen die Entscheidung Kovacevic von 2023 die bedeutendste ist, gab es keine nennenswerten Fortschritte bei der Verfassungsreform. Die Gründe dafür sind einfach.

Die etablierte, ethnisch konstituierte herrschende Klasse in Bosnien will das Verfassungssystem des Landes nicht demokratisieren, weil sie - zu Recht - davon ausgeht, dass dies ihre politische Macht schmälern würde. Stattdessen haben kroatische und serbische nationalistische Hardliner die umfangreichen ethnischen Vetos und Stolperdrähte im bestehenden Verfassungssystem genutzt, um jeglichen Anschein einer rationalen Regierungsführung zu verhindern.

Der bosnisch-serbische Separatistenführer Milorad Dodik zum Beispiel – ein enger Verbündeter von Russlands Wladimir Putin und Serbiens Aleksandar Vucic – hat routinemäßig damit gedroht, das Land zu spalten. Dies führte zu US- und britischen Sanktionen gegen praktisch sein gesamtes Regime und sogar zu einem US-Überflug über das Land im Jahr 2024. Derzeit ist er in seinen bisher radikalsten Angriff auf den bosnischen Staat verwickelt, nachdem er ein Dekret erlassen hat, das die Arbeit der staatlichen Polizei und der staatlichen Gerichte auf dem Gebiet der Republika Srpska verbietet. Dieser Schritt ist offenkundig verfassungswidrig und ein klarer Verstoß gegen das Dayton-Abkommen. Schlimmer noch, er treibt Bosnien an den Rand des institutionellen Zusammenbruchs und droht mit einem erneuten Konflikt.

Lage in Bosnien: Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Parteien ist gefragt

Dennoch ist die politische Formel für eine substanzielle Verfassungsreform in Bosnien, so schwer erreichbar sie in den letzten drei Jahrzehnten auch schien, kaum alchimistisch. Ich habe ihre Inhalte in einem politischen Bericht im Februar detailliert dargelegt und sowohl einen politischen Fahrplan als auch konkrete Vorschläge für eine Verfassungsreform in Bosnien vorgestellt, die für alle relevanten Interessengruppen akzeptabel sein könnten.

Um eine solche Möglichkeit zu erreichen, bedarf es zunächst eines umfassenden Engagements für eine Verfassungsreform durch echte pro-EU- und pro-NATO-Kräfte in Sarajevo, die hauptsächlich von den multiethnischen und ethnisch bosniakischen Parteien des Landes vertreten werden. Auf dem Papier stellen diese Parteien bis zu 60 Prozent der unteren Kammer des bosnischen Parlaments.

Wenn sich diese Parteien auf ein Grundsatzprogramm einigen können, sollte den ethnisch serbischen und kroatischen Oppositionsparteien des Landes eine Ad-hoc-Koalition angeboten werden. Diese signalisieren bereits ihre Bereitschaft, mit der dominanten nationalistischen Führung in ihren Gemeinschaften zu brechen. Tatsächlich gehörten serbische Oppositionsführer in der Republika Srpska zu den standhaftesten Kritikern von Dodiks aktuellem Abenteurertum.

Wichtige Partnerschaft: Handeln der EU in Bosnien ist wegweisend

Sobald die Säulen einer solchen Koalition für eine Verfassungsreform geschaffen sind, könnte sie sich an die USA und die EU wenden – die derzeit zwar uneins sind, aber ein gemeinsames strategisches Interesse an der langfristigen Befriedung des Westbalkans haben – und um politische und technische Unterstützung für den Prozess bitten. Sollte die Trump-Regierung nicht willens oder in der Lage sein zu helfen, müssen die EU und ihre wichtigsten Hauptstädte einspringen. Und wenn die EU nicht entschlossen in Bosnien handeln kann, hat sie keinerlei Hoffnung, mit Ländern wie Russland oder China umzugehen.

Politisch wäre die Hauptaufgabe, Serbien, Kroatien und ihre jeweiligen lokalen Stellvertreter davon abzuhalten, die Initiative zu sprengen. Ihre Zustimmung kann durch eine Kombination aus glaubwürdigen Sanktionsdrohungen oder anderen politischen Strafen erreicht werden (z.B. Aufhebung der visumfreien Einreise in die USA für kroatische Staatsbürger oder Stopp der EU-Entwicklungsgelder für Serbien). Technisch sollten Washington und Brüssel die relevanten Akteure in Bosnien anleiten, um sicherzustellen, dass der Inhalt ihrer Vereinbarung ausreicht, um den Weg des Landes zur EU- und NATO-Mitgliedschaft zu beschleunigen.

Der einfachste technische Plan wäre die Annahme einer Version des April-Pakets von 2006, eines Vorschlags, der in der unteren Kammer des bosnischen Parlaments nur knapp scheiterte, aktualisiert um die seither ergangenen Urteile des EGMR und des bosnischen Verfassungsgerichts.

Frieden in Bosnien: Verfassungsreform wichtiger als territoriale Neuordnung

Es sollte zu diesem Zeitpunkt keine Schritte zur territorialen Neuordnung des Landes geben – die zwar problematisch und ineffizient, aber keine unmittelbare Priorität ist. Der Fokus sollte ganz darauf liegen, rationalere, verantwortungsvollere und demokratischere Regierungsmodalitäten auf staatlicher Ebene zu schaffen, im Einklang mit der Menschenrechtskonvention.

Wenn Bosnien endlich eine substanzielle Verfassungsreform durchführen könnte, wären die positiven Auswirkungen für die Bürger des Landes und die internationale Gemeinschaft zahlreich.

Es würde die Qualität der Regierungsführung verbessern und das Entstehen einer neuen, liberalen politischen Klasse ermöglichen. Es würde Bürger und politische Amtsträger gleichermaßen davon überzeugen, dass Reformen, selbst strukturelle, in Bosnien möglich sind, was Anreize für weitere Reforminitiativen schafft und zur Eindämmung der Auswanderung beiträgt. Zudem würde es ein kompetentes Verwaltungssystem schaffen, das tatsächlich in der Lage ist, Bosniens EU- und NATO-Bestrebungen zu verwirklichen, was insgesamt jede Möglichkeit einer Auflösung oder Annexion des Landes dauerhaft ausschließen würde.

Lage in Bosnien: Auch andere geopolitische Krisen hängen davon ab

Und wenn Bosnien aufhört, ein Anliegen für die internationale Gemeinschaft zu sein, bleiben sowohl Washington als auch Brüssel weit mehr Ressourcen, um sich mit dem anderen großen Problem der Region, dem Kosovo-Serbien-Konflikt, oder der Vielzahl anderer geopolitischer Krisen zu befassen, die den Westen derzeit beschäftigen.

Wie immer hängt all dies grundsätzlich vom politischen Willen zum Handeln ab.

Die bevorstehende Frühjahrstagung der NATO-Parlamentarischen Versammlung in Dayton, Ohio, bietet sowohl hochrangigen bosnischen Offiziellen als auch ihren Amtskollegen in Washington und den europäischen Hauptstädten die Gelegenheit, dieses Programm zu sozialisieren und sogar erste Schritte zu seiner Verwirklichung vor den Parlamentswahlen im nächsten Jahr zu unternehmen.

Ein solch offen geäußerter Optimismus mag naiv erscheinen, ist aber nüchterner Realismus im Vergleich zu dem fantastischen Glauben, dass Bosniens gegenwärtige Dysfunktion ohne eine Wiederaufnahme der Gewalt ewig andauern kann.

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Dieser Artikel war zuerst am 13. Mai 2025 in englischer Sprache im Magazin „ForeignPolicy.com“ erschienen – im Zuge einer Kooperation steht er nun in Übersetzung auch den Lesern der IPPEN.MEDIA-Portale zur Verfügung.