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Im Dezember jährt sich zum 30. Mal die Unterzeichnung des widersprüchlichsten modernen Friedensvertrags: des von den USA vermittelten Dayton-Abkommens.
Die ursprüngliche Logik des Dayton-Abkommens war, jeder Kriegspartei eine politische Beteiligung zu geben, sie aber auch zu zwingen, bedeutende Zugeständnisse zur Beendigung des Krieges zu machen.
Dieses heikle Gleichgewicht der Verpflichtungen funktionierte im ersten Jahrzehnt nach dem Krieg, weil sich die internationale Gemeinschaft dafür einsetzte.
Das Organisationsprinzip des Nachkriegs-Bosnien ist nicht Volksvertretung, sondern sektiererische Machtteilung.
Dieser Artikel liegt erstmals in deutscher Sprache vor – zuerst veröffentlicht hatte ihn am 13. Mai 2025 das Magazin Foreign Policy.
Sarajevo – Dayton beendete den Bosnienkrieg 1992-95 endgültig. Dieser war bis zur russischen Invasion in der Ukraine 2022 der blutigste Konflikt in Europa seit dem Zweiten Weltkrieg, begleitet vom ersten Völkermord auf dem Kontinent seit dem Holocaust.
Der Frieden hielt - gerade so. Aber das im Abkommen verankerte sektiererische Machtteilungsregime ist offenkundig diskriminierend und dysfunktional. Es hält das Land seither am Rande einer politischen Krise und eines erneuten Konflikts. Tatsächlich versuchen bosnisch-serbische Separatisten gerade einen weiteren Putsch.
Es gibt jedoch einen Weg nach vorn für Bosnien und Herzegowina. Dafür muss das Dayton-Abkommen nicht vollständig aufgegeben werden, sondern nur Anhang IV: die Verfassung des Landes.
Dayton-Friedensabkommen: Kein anderes großes Friedensabkommen nach 1945 war so erfolgreich
Um eine solche Initiative zu starten, muss man sich zunächst das Ausmaß der ursprünglichen Aufgabe in Erinnerung rufen. Die menschlichen und materiellen Verluste des Bosnienkriegs waren erschütternd: 100.000 Tote, die Vertreibung der Hälfte der Bevölkerung und die Zerstörung der meisten wichtigen Infrastrukturen des Landes. Bosnien war Schauplatz der ersten Kampfeinsätze der NATO und Hauptgrund für die Einrichtung der ersten internationalen Kriegsverbrechertribunale seit Nürnberg und Tokio. Doch als die damaligen Präsidenten von Bosnien, Kroatien und Serbien Dayton unterzeichneten, hielt es. Kein anderes großes Friedensabkommen nach 1945 war in dieser Hinsicht so erfolgreich.
Nach einem anfänglichen Einsatz von 60.000 NATO-Soldaten Ende 1995 zur Durchsetzung des Abkommens sind heute nur noch 1.100 leicht bewaffnete Europäer im Rahmen der EUFOR-Althea-Mission in Bosnien. Bosnien ist jetzt EU-Beitrittskandidat und NATO-Anwärter. Gesellschaft und Wirtschaft haben sich so weit erholt, dass die Leser des National Geographic Sarajevo, die bosnische Hauptstadt, zu ihrem Top-Reiseziel 2025 wählten.
Als Friedensabkommen ist Dayton der internationale Goldstandard. Aber Dayton war nicht nur ein Waffenstillstand; die bosnische Verfassung im Abkommen blieb ein schwelender politischer Sumpf.
Zugeständnisse zur Beendigung des Krieges: Frieden durch Teilung
Die ursprüngliche Logik des Dayton-Abkommens war, jeder Kriegspartei eine politische Beteiligung zu geben, sie aber auch zu zwingen, bedeutende Zugeständnisse zur Beendigung des Krieges zu machen. Die bosnische Regierung sicherte den Erhalt der Souveränität Bosniens als einheitliches internationales Subjekt und die Wiedereingliederung aller abtrünnigen Regionen in einen Staat. Im Gegenzug stimmte sie einer außerordentlichen Dezentralisierung innerhalb Bosniens zu, die serbischen und kroatischen Nationalisten weitgehende Autonomie gab. Die USA und ihre internationalen Partner garantierten, die Integrität des Abkommens zu wahren, aber auch einen Reformprozess zu begleiten, der schließlich ein funktionsfähigeres Regierungssystem im Land schaffen sollte.
Dieses heikle Gleichgewicht der Verpflichtungen funktionierte im ersten Jahrzehnt nach dem Krieg, weil sich die internationale Gemeinschaft dafür einsetzte. Zwischen 1996 und 2006 führte Bosnien eine einheitliche Währung und ein staatliches Steuersystem ein, ein einheitliches Kennzeichensystem, eine staatliche Polizei, vereinte Streitkräfte, ein Justizgericht und eine Staatsanwaltschaft sowie viele andere Reformen, die das Land rasch an die Regierungsstandards der EU und NATO heranführten.
USA und EU reduzieren ab 2006 ihre Vermittlungsbemühungen in Bosnien deutlich
Der Erfolg dieser Bemühungen war so groß, dass sowohl die USA als auch die EU ab 2006 ihre politischen und diplomatischen Vermittlungsbemühungen in Bosnien deutlich reduzierten. Aber sie verschätzten sich grob, denn während bestimmte wichtige staatliche Institutionen geschaffen worden waren, lag die tatsächliche Machtverteilung innerhalb des bosnischen Verfassungssystems ganz auf der Seite der separatistischen Elemente. Diese vertraten zwar eine Minderheit der Bevölkerung, konnten sich aber auf die Vielzahl von Vetomechanismen im System stützen, um weitere Reformen zu blockieren und sogar bereits umgesetzte rückgängig zu machen.
Als diese Bemühungen serbischer und kroatischer Nationalisten, Bosniens Nachkriegsordnung zu zerstören, nach 2006 zunahmen, begannen Bürgerrechtsaktivisten ihre eigene rechtliche Kampagne vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) und dem bosnischen Verfassungsgericht. Sie zielten auf die ethnischen Machtteilungsmodalitäten ab, die die meisten Vetomechanismen und andere damit verbundene sektiererische Merkmale des bosnischen Verfassungssystems stützen, die es den Separatisten ermöglicht haben, den Reformweg des Landes zu blockieren.
Bis 2025 wurden fast alle wichtigen repräsentativen Aspekte der bosnischen Verfassung - und der Verfassungen der beiden Hauptverwaltungseinheiten des Landes, der Föderation Bosnien und Herzegowina und der Republika Srpska - vom EGMR und/oder dem bosnischen Verfassungsgericht als diskriminierend und demokratisch illegitim erklärt.
Sektiererische Machtteilung in Bosnien verletzt Menschenrechtskonvention und schränkt Minderheiten ein
Denn das Organisationsprinzip des Nachkriegs-Bosnien ist nicht Volksvertretung, sondern sektiererische Machtteilung. Diese Praxis behält praktisch alle wichtigen Formen der legislativen und exekutiven Macht den sogenannten konstituierenden Völkern (d.h. Bosniaken, Serben und Kroaten) vor, auf Kosten aller anderen Gruppen und Einzelpersonen im Land, einschließlich derer, die sich einfach als Bürger des bosnischen Staates identifizieren, aber auch Minderheiten wie Juden und Roma.
Dies verstößt eindeutig gegen die Europäische Menschenrechtskonvention, einen der grundlegenden Rechtsverträge der heutigen europäischen Ordnung. Die Konvention ist direkt in Artikel 2.2 der bosnischen Verfassung verankert. Dort heißt es, dass die „in der Konvention dargelegten Rechte und Freiheiten unmittelbar in Bosnien und Herzegowina gelten. Sie haben Vorrang vor allem anderen Recht.“
Mit anderen Worten: Die sektiererischen Machtteilungsdimensionen der bosnischen Verfassung stehen in direktem Widerspruch zu ihren Verpflichtungen zur bürgerlichen und demokratischen Gleichheit aller Bürger. Trotz mehrerer wegweisender Urteile des EGMR seit 2009 gegen den bosnischen Staat in dieser Sache, von denen das bedeutendste die Entscheidung Kovacevic von 2023 ist, gab es keine nennenswerte Bewegung in Richtung Verfassungsreform. Die Gründe sind einfach.
Bosniens ethnische Elite blockiert Demokratisierung aus Machterhalt
Die etablierte, ethnisch konstituierte herrschende Klasse in Bosnien will das Verfassungssystem des Landes nicht demokratisieren, weil sie - zu Recht - davon ausgeht, dass dies ihre politische Macht schmälern würde. Stattdessen haben kroatische und serbische nationalistische Hardliner die umfangreichen ethnischen Vetos und Stolperdrähte im bestehenden Verfassungssystem genutzt, um jeglichen Anschein rationalen Regierens zunichte zu machen.
Der bosnisch-serbische Separatistenführer Milorad Dodik zum Beispiel - ein enger Verbündeter von Russlands Wladimir Putin und Serbiens Aleksandar Vucic - hat routinemäßig damit gedroht, das Land zu zerschlagen. Dies führte zu US- und britischen Sanktionen gegen praktisch sein gesamtes Regime und sogar zu einem US-Überflug über das Land im Jahr 2024. Derzeit ist er in seinen radikalsten Angriff auf den bosnischen Staat verwickelt, nachdem er ein Dekret erlassen hat, das die Arbeit der Staatspolizei und der staatlichen Gerichte im Gebiet der Republika Srpska verbietet. Der Schritt ist eklatant verfassungswidrig und ein klarer Verstoß gegen das Dayton-Abkommen. Schlimmer noch, er treibt Bosnien an den Rand des institutionellen Zusammenbruchs und der Gefahr eines erneuten Konflikts.
Dennoch, so schwer greifbar die Aussichten auf eine substanzielle Verfassungsreform in Bosnien in den letzten drei Jahrzehnten auch erschienen sein mögen, die politische Formel ist kaum alchemistisch. Ich habe ihre Inhalte in einem politischen Bericht im Februar detailliert dargelegt und sowohl einen politischen Fahrplan als auch konkrete Vorschläge für eine Verfassungsreform in Bosnien vorgelegt, die für alle relevanten Interessengruppen akzeptabel sein könnten.
Auf dem Weg nach Europa: Die Aufnahmekandidaten der EU
Um eine solche Möglichkeit zu erreichen, bedarf es zunächst eines umfassenden Engagements für eine Verfassungsreform durch echte pro-EU- und pro-NATO-Elemente in Sarajevo, die hauptsächlich durch die multiethnischen und ethnisch bosniakischen Parteien des Landes vertreten werden. Auf dem Papier stellen diese Parteien bis zu 60 Prozent der unteren Kammer des bosnischen Parlaments.
Wenn sich diese Parteien auf ein Grundsatzprogramm einigen können, sollte den ethnisch serbischen und kroatischen Oppositionsparteien des Landes eine Ad-hoc-Koalition angeboten werden. Diese signalisieren bereits ihre Bereitschaft, mit der dominanten nationalistischen Führung in ihren Gemeinschaften zu brechen. Tatsächlich gehören serbische Oppositionsführer in der Republika Srpska zu den standhaftesten Kritikern von Dodiks aktuellem Abenteurertum.
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Bosnien braucht EU und USA: Gemeinsamer Druck auf Serbien und Kroatien für Reformen
Sobald die Säulen einer solchen Koalition für eine Verfassungsreform geschaffen sind, könnte sie sich an die USA und die EU wenden - die derzeit in einer Sackgasse stecken, aber ein gemeinsames strategisches Interesse an der langfristigen Befriedung des Westbalkans haben - und um politische und technische Unterstützung für den Prozess bitten. Wenn die Trump-Regierung nicht willens oder in der Lage ist zu helfen, müssen die EU und ihre wichtigsten Hauptstädte einspringen. Und wenn die EU nicht in der Lage ist, in Bosnien entschlossen zu handeln, hat sie keinerlei Hoffnung, mit Ländern wie Russland oder China umzugehen.
Politisch bestünde die Hauptaufgabe darin, Serbien, Kroatien und ihre jeweiligen lokalen Stellvertreter davon abzuhalten, die Initiative zu sprengen. Ihre Zustimmung kann durch eine Kombination aus glaubwürdigen Sanktionsdrohungen oder anderen politischen Strafen erreicht werden (z.B. Aufhebung der visumfreien Einreise in die USA für kroatische Staatsbürger oder Stopp der EU-Entwicklungsgelder für Serbien). Technisch sollten Washington und Brüssel die relevanten Akteure in Bosnien anleiten, um sicherzustellen, dass der Inhalt ihrer Vereinbarung ausreicht, um den Weg des Landes in Richtung EU- und NATO-Mitgliedschaft zu beschleunigen.
Der einfachste technische Plan wäre die Annahme einer Version des April-Pakets von 2006, eines Vorschlags, der in der unteren Kammer des bosnischen Parlaments nur knapp scheiterte, aktualisiert um die Urteile des EGMR und des bosnischen Verfassungsgerichts seither.
Es sollte zu diesem Zeitpunkt keine Schritte zur territorialen Neuordnung des Landes geben - die problematisch und ineffizient, aber keine unmittelbare Priorität ist - und der Fokus sollte ganz auf der Schaffung rationalerer, verantwortungsvollerer und demokratischerer Regierungsmodalitäten auf staatlicher Ebene liegen, im Einklang mit der Menschenrechtskonvention.
Bosnien braucht Reformen, um Regierungsqualität zu steigern und EU-Beitritt zu sichern
Wenn Bosnien endlich eine substanzielle Verfassungsreform durchführen könnte, wären die positiven Ergebnisse für die Bürger des Landes und die internationale Gemeinschaft zahlreich.
Es würde die Qualität der Regierungsführung verbessern und das Entstehen einer neuen, liberalen politischen Klasse ermöglichen; es würde Bürger und politische Amtsträger gleichermaßen davon überzeugen, dass Reformen, auch strukturelle Reformen, in Bosnien möglich sind, was Anreize für weitere Reforminitiativen schafft und zur Eindämmung der Auswanderung beiträgt; und es würde ein kompetentes Verwaltungsregime schaffen, das tatsächlich in der Lage ist, Bosniens EU- und NATO-Bestrebungen zu verwirklichen, was insgesamt jede Möglichkeit einer Auflösung oder Annexion des Landes dauerhaft ausschließen würde.
Und wenn Bosnien aufhört, ein Anliegen für die internationale Gemeinschaft zu sein, bleiben sowohl Washington als auch Brüssel weit mehr Ressourcen, um sich mit dem anderen großen Problem der Region, dem Kosovo-Serbien-Streit, oder der Vielzahl anderer geopolitischer Krisen zu befassen, die den Westen derzeit beschäftigen. Wie immer hängt all dies grundsätzlich vom politischen Willen zum Handeln ab.
Die bevorstehende Frühjahrstagung der Parlamentarischen Versammlung der NATO in Dayton, Ohio, bietet sowohl hochrangigen bosnischen Beamten als auch ihren Amtskollegen in Washington und den europäischen Hauptstädten die Gelegenheit, dieses Programm zu sozialisieren und sogar die ersten Schritte zu seiner Verwirklichung vor den Parlamentswahlen im nächsten Jahr zu unternehmen. Ein solch klar formulierter Optimismus mag naiv erscheinen, ist aber nüchterner Realismus im Vergleich zu dem fantastischen Glauben, dass Bosniens gegenwärtige Dysfunktion ohne eine Wiederaufnahme der Gewalt ewig fortbestehen kann.
Zur Autorin
Jasmin Mujanović ist Politikwissenschaftler mit Schwerpunkt auf der Politik Südosteuropas. Er ist Autor des Buches „Hunger and Fury: The Crisis of Democracy in the Balkans“. X: @JasminMuj
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Dieser Artikel war zuerst am 13. Mai 2025 in englischer Sprache im Magazin „ForeignPolicy.com“ erschienen – im Zuge einer Kooperation steht er nun in Übersetzung auch den Lesern der IPPEN.MEDIA-Portale zur Verfügung.
